《黑河流域管理条例》立法刍议(5)
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【摘要】就国内而言,流域管理立法已经初步形成体系,既包括《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等涉水法律法规的分散规定,也包括《太湖流
就国内而言,流域管理立法已经初步形成体系,既包括《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等涉水法律法规的分散规定,也包括《太湖流域管理条例》《陕西省渭河流域管理条例》《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》等单个流域立法的集中规定。无论是在立法宗旨、立法原则、立法框架等宏观方面,还是在流域管理体制、流域规划、水资源保护、水污染防治、保障机制和监督措施等微观方面,已有的国内流域管理立法经验都可以为《条例》的制定提供借鉴。
3 《条例》立法框架的初步构想
在厘清流域管理基本范畴、确定重难点问题的基础上,有必要进一步在《条例》立法整体框架的统筹下,明确《条例》立法的基本内容。一方面,立法框架的设计不宜贪多求全,不求面面俱到,对于《水法》等上位法已作出规定并能够直接适用于黑河流域的,《条例》不应再作规定,避免重复立法;另一方面,立法框架的设计应当强调问题意识,做到有的放矢,紧扣黑河水情,突出流域特色,在现行水法规的框架下兼顾可行性与创新性。在上述原则指引下,建议《条例》立法框架包括总则、流域水资源规划、流域水资源配置与调度、流域水资源节约保护与开发利用、流域水生态环境保护、流域水利工程管理和保护、保障措施、法律责任、附则。
3.1 总 则
总则是对《条例》立法目的、适用范围和基本原则等总体问题的纲领性概括,具有统领和指导其他各章的作用。此部分内容建议包括立法依据、立法目的、适用范围(流域范畴)、基本原则、管理体制(流域管理主体及其职权职责)等。
3.2 流域水资源规划
流域水资源规划是流域水资源综合管理的前提和基础。此部分内容建议包括流域综合规划及各项专项规划,规划制定与修改的指导原则、主体和程序,规划的法律地位、效力及执行,规划和建设项目水资源论证等。
3.3 流域水资源配置与调度
流域水资源配置与调度是黑河流域管理的首要任务和核心抓手。在总结现有工作经验和提升《办法》实施成效的基础上,此部分内容建议包括流域水量分配方案的制订、批准、执行、修改及效力,年度水量调度方案和计划的编制,常规水量调度、应急水量调度、水库群联合调度等工作制度。
3.4 流域水资源节约保护与开发利用
黑河是典型的缺水型流域,如何加强和确保流域水资源的合理开发、高效利用与永续保护是流域水资源管理的当务之急。此部分内容建议包括节水型社会建设、取水许可、用水总量控制、用水需求管理、水资源用途管制、水资源费(税)征收、水权水价水市场、地下水开发利用与保护、水域岸线管理保护、水能资源开发利用等。
3.5 流域水生态环境保护
黑河流域生态环境极度脆弱。以水资源管理为主要抓手,强化水生态环境保护,落实水生态文明建设,是黑河流域管理的应有之义和终极目标。此部分内容建议包括生态调水、生态恢复、生态补偿制度、水土保持、水污染防治、水功能区管理和保护、涉水突发生态事件的应急处理等。
3.6 流域水利工程管理和保护
此部分内容建议包括水利工程的审批、建设、运行、维护和监管,水工程建设规划同意书制度,各类水工程设施的保护制度。
3.7 保障措施
保障措施是指为了确保流域管理目标实施而制定的配套工作机制。此部分内容建议包括水事纠纷预防和调处机制,流域水利(含水文)、气象、环保、农业、国土等各部门监督监测和信息共享机制,联合执法监督检查机制,经费保障机制等。
3.8 法律责任
此部分建议在现行《水法》《环境保护法》《水土保持法》《水污染防治法》《监察法》《公务员法》等上位法框架下,对接最严格水资源管理制度和河(湖)长制等政策精神,进一步明确各级河长职责(包括水量调度行政首长责任),进一步细化违反《条例》规定事项应承担的相应法律责任和处罚措施。
3.9 附 则
附则一般是对立法相关的技术性事项作出的补充规定。此部分内容建议包括《条例》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
4 结 语
制定《条例》十分必要和迫切,各方面的条件和时机业已成熟。基于此,有必要顺应形势,把握时机,扎实推进《条例》立法工作。通过由国务院制定行政法规性质的,适用于黑河流域综合治理事项的条例,积极构建以《条例》为核心,以部门规章、行政规范性文件为补充,包括流域水资源规划、水资源配置与调度、水资源节约保护与开发利用、水生态环境保护、水利工程管理和保护等方面的法律体系,不断推动流域管理的法治化进程,充分发挥立法对黑河流域管理的引领和推动作用,为黑河流域的综合治理和可持续发展提供强有力的法律支撑和制度保障。
文章来源:《黑河学刊》 网址: http://www.hhxkzz.cn/qikandaodu/2020/0928/392.html