《黑河流域管理条例》立法刍议(3)
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【摘要】黄藏寺水利枢纽作为流域控制性骨干工程,其建设和运行需要完备的流域管理法制与之相适应。国家发展和改革委员会在《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建
黄藏寺水利枢纽作为流域控制性骨干工程,其建设和运行需要完备的流域管理法制与之相适应。国家发展和改革委员会在《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》的批复中,明确提出要加快《黑河流域管理条例》的出台进程。工程建设和运行过程中的各种法律关系和法律问题,都需要通过流域立法来加以明确和应对。同时,流域枢纽工程为黑河水资源统一管理和保障水量调度创造了条件,而制定《条例》将有助于保障枢纽工程效用的发挥。因此,为保障流域枢纽工程的顺利建设和有效运行,有必要尽快开展《条例》立法工作。
1.5 制定《条例》是完善流域管理法治化建设的需要
制定《条例》是化解黑河流域现有立法的法律层级偏低、法律效力偏弱、调整范围偏窄问题,完善流域管理法治化建设的需要。
(1)黑河流域水资源管理的开展,涉及到多地区、多部门、多行业。在调整地区间或部门间的具体问题时,虽然有水利部颁布《黑河干流水量调度管理办法》(简称《办法》),但仍然缺乏必要层级的法律规定。因此,有必要由国务院来制定行政法规位阶的《条例》。
(2)针对黑河流域的开荒扩耕、电站无序开发等一系列问题,《办法》中所规定的条款不能很好地实施,存在着执行力不强,责任追究流于形式,惩罚对象不明确等问题。这些不足都极大地限制了黑河流域综合管理。因此,有必要通过制定《条例》来强化黑河流域立法相关规定的法律效力。
(3)以《办法》为代表的现有立法调整范围偏窄,仅限于水量调度,并不是一部流域综合性法规,因而具有不完整性以及时代局限性。黑河流域水资源管理的发展趋势,是从单一的水量调度升级为流域水资源的综合治理。与之相对应,法规体系的重心也应从水量调度管理办法转换为包括水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护在内的全流域综合治理条例。因此,迫切需要制定一部高位阶、综合性的黑河流域综合治理“基本法”。
2 《条例》立法的可行性
黑河流域管理及其法治化建设长期以来取得的成效为《条例》立法奠定了坚实的实践基础,决定了《条例》立法的可行性。制定《条例》在立法环境、立法时机、立法基础和立法借鉴等方面都具有现实可行性。
2.1 制定《条例》在立法环境方面的可行性
党的十八大以来开创的法治建设新局面为《条例》立法营造了良好的大环境。十八届四中全会将全面推进依法治国列为“四个全面”战略布局,关于法治的论述贯穿于改革发展全过程,覆盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设全领域,包含了立法、执法、司法、守法等法治建设的各方面。新形势、新任务对加强水利法制建设提出了新的更高要求。
中央水利工作会议强调要尽快构建适应我国国情和水情的水法规体系。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》要求“建立健全水法规体系,抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”,到2020年“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”。经国务院批准的《水利发展规划(2011—2015年)》要求“进一步完善适合我国国情水情的水法规体系”。近年来,水利部不断提出要牢固树立依法行政观念,坚持依法治水、依法管水,不断提高水行政主管部门的公信力和执行力。水利部鄂竟平部长指出,要从法制入手,完善水利监管制度体系,同时要根据实践发展对相应规章制度进行修改完善,条件成熟时启动立法程序,使水利监管实践中行之有效的经验及时上升为法律[2]。
国家一直高度重视依法管理黑河流域。开展《条例》立法是总理办公会的明确要求。在2001年2月21日第94次总理办公会议审查《黑河流域近期治理规划》时,时任总理朱镕基同志在会上强调指出:从长远看,要搞好流域立法,用法制和经济手段管理水资源,同意抓紧制定《黑河流域管理条例》。水利部、黄河水利委员会等各级领导对《条例》做了重要批示,《条例》立法被作为保障黑河治理的一项重要手段。尽快推动《条例》立法得到了各级领导和上级部门的认可和支持,是当前各部门的一致共识,因而有着良好的立法环境。
2.2 制定《条例》在立法时机方面的可行性
通过制定《条例》,推动黑河流域依法治水,加强流域法治化建设,可谓恰逢其时,在立法时机上具有充分的可行性。
文章来源:《黑河学刊》 网址: http://www.hhxkzz.cn/qikandaodu/2020/0928/392.html