《黑河流域管理条例》立法刍议(4)
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【关键词】
【摘要】一方面,在全国层面,流域立法正在稳步推进之中。近年来,我国流域管理立法受到了越来越多的重视。《水法规体系总体规划》(水政法〔2013〕28号)把
一方面,在全国层面,流域立法正在稳步推进之中。近年来,我国流域管理立法受到了越来越多的重视。《水法规体系总体规划》(水政法〔2013〕28号)把“适应强化流域管理的要求,完善流域规划、水量调度、水资源保护的法律法规”列为水法规体系建设的五大主要任务之一。《长江法》《黄河法》《长江干支流水库群统一调度与管理条例》《三峡水库管理条例》《南四湖管理条例》《长江河口管理办法》等一大批流域管理相关的法律、法规和规章被列入水利部立法规划。流域管理立法取得了极大进展,越来越多的流域立法得以推进和出台。在中央层面,国务院2011年正式颁布了《太湖流域管理条例》,各地也颁布了一些涉及流域管理的地方性法规,例如《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》《陕西省渭河流域管理条例》等。《长江保护法》被列为十三届全国人大常委会立法规划的一类项目,并且纳入到2019年全国人大常委会立法工作计划。
另一方面,在黑河层面,黄藏寺水利枢纽工程项目的获批在一定程度上为加快《条例》的出台提供了良好时机。《黑河黄藏寺水利枢纽工程项目建议书》明确提出要加快《黑河流域管理条例》等法规立法工作进程,并将其作为开展黄藏寺水利枢纽工程的重要支撑。黄藏寺水利枢纽工程的立项和实施,无疑是推动《条例》立法工作尽快开展的契机。
2.3 制定《条例》在立法基础方面的可行性
法律并不是凭空产生的,而是对事实的确认和提升。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律”[3]。因此,一项立法的成功,取决于其是否具有扎实的立法基础。对于《条例》立法来说,在黑河流域管理开发的过程中已经产生了很多成熟的政策制度,探索了成功的经验做法,这些都为制定《条例》提供了丰富的素材。黑河流域管理及其法治化建设长期以来取得的成效为制定《条例》奠定了坚实的立法基础。
20 a来黑河流域管理和水量调度工作的开展为制定《条例》积累了宝贵的经验。黑河流域综合治理工程实施以来,流域管理机构及有关部门以生态建设与环境保护为根本,以水资源的科学管理、合理配置、高效利用和有效保护为核心,上中下游统筹考虑,工程措施和非工程措施结合,生态效益与经济效益兼顾,以国务院确定的分水方案为依据,在加强全流域水资源的统一管理和调度的同时,强化节水,推行定额用水制度,以水定发展,调整产业结构,实现人口、资源、环境和经济社会的协调发展。黑河流域形成的全面建设节水型社会、促进经济与社会可持续发展的崭新思想理念和流域管理的成功经验,为流域管理立法提供了宝贵的实践经验。通过制定《条例》可以将这些成功经验上升为法律制度。
与此同时,黑河流域法治化建设取得了长足进步。根据黑河流域综合管理和经济社会发展的现实需要,以有关法律法规为依据,国务院、水利部和流域机构先后颁布了《黑河流域近期治理规划》《黑河水资源开发利用保护规划》《黑河干流省际用水水事协调规约》《黑河干流水量调度管理办法》《黑河取水许可管理实施细则》等流域管理规章和规定为黑河流域依法治水、依法行政提供了法律依据。黑河流域法治化建设的成功经验,为下阶段流域管理立法及相关制度的完善提供了可供借鉴的经验。站在现有规章制度的“肩膀”上,《条例》立法可以汲取成功经验,完善不足之处,实现黑河流域立法工作的整合、提升和超越。
2.4 制定《条例》在立法借鉴方面的可行性
国内外流域管理立法经验可以对《条例》的制定起到很好的借鉴作用,因此,制定《条例》在立法借鉴方面具有可行性。
国外流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法,各国都把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提,美国、英国、法国、日本、澳大利亚等发达国家都有着较为成熟的流域管理立法。此外,流域管理立法须因事制宜、因地制宜、因时制宜,既尊重水事规律又体现流域特征,往往一个国家(如美国)内部各流域之间的管理体制各不相同。尽管各国在管理体制、管理范围、管理性质、管理方法、管理目标等方面存在一定差异,但在重视公众参与和监督,立法形式的多元化,在立法和执行过程中重视民主协商和统筹各方利益,流域统一管理、综合治理的理念等方面,都有着很多成功和先进的经验,给《条例》的制定很多有益的启示。
文章来源:《黑河学刊》 网址: http://www.hhxkzz.cn/qikandaodu/2020/0928/392.html